Wenn Bürger das Budget verteilen

Öffentliche Haushalte sind das Machtzentrum jeder Politik. Wer über das Geld entscheidet, legt fest, welche Probleme dringend sind, welche Stadtteile warten müssen und welche Versprechen tatsächlich umgesetzt werden. Meist bleiben diese Entscheidungen Regierungen, Verwaltungen und Parlamenten vorbehalten.

Die brasilianische Millionenstadt Porto Alegre begann 1989, diese Ordnung zu verändern. Unter Bürgermeister Olívio Dutra von der Arbeiterpartei PT entstand der „Orçamento Participativo“, der partizipative Haushalt. Die Bürger sollten nicht bloß Wünsche äußern. Sie sollten bei der Verteilung kommunaler Investitionen mitentscheiden.

Die Stadt erfand damit keine Volksabstimmung über den gesamten Haushalt. Pensionen, Gehälter, Schulden und gesetzlich gebundene Ausgaben standen nicht zur Disposition. Verhandelt wurde jener Teil des Budgets, mit dem sich die Stadt sichtbar verändern ließ: Wasserleitungen, Kanalisation, Straßen, Schulen, Gesundheitseinrichtungen und andere Investitionen.

Aus Bedürfnissen wurden öffentliche Prioritäten

Das Verfahren begann in den Stadtteilen. In offenen Versammlungen benannten die Bewohner ihre dringendsten Probleme und erstellten Prioritätenlisten. Regionale und thematische Foren bündelten die Vorschläge. Gewählte Delegierte brachten sie schließlich in einen Bürgerhaushaltsrat ein, der mit der Stadtverwaltung über die Verteilung der verfügbaren Mittel beriet.

Dabei ging es nicht nur um die Frage, welcher Vorschlag die meisten Stimmen erhielt. Berücksichtigt wurden auch die Einwohnerzahl eines Gebiets, seine bisherige Versorgung und die Dringlichkeit des jeweiligen Problems. Ein armes Viertel ohne Kanalisation sollte dadurch bessere Chancen erhalten als ein bereits gut ausgestatteter Stadtteil, der lediglich eine weitere Verschönerung verlangte.

Die Verwaltung musste anschließend prüfen, was technisch und rechtlich machbar war, die Kosten berechnen und daraus einen Investitionsplan erstellen. Das gewählte Stadtparlament behielt die formale Budgethoheit. Die politischen Institutionen wurden also nicht ersetzt. Sie wurden mit einem öffentlich organisierten Entscheidungsprozess verbunden.

Genau darin lag die Stärke des Modells: Bürgerwissen, Verwaltungswissen und politische Verantwortung trafen in einem geregelten Verfahren aufeinander.

Das Geld wanderte in die vernachlässigten Viertel

Vor der Einführung des Bürgerhaushalts hatten viele ärmere Viertel Porto Alegres keinen ausreichenden Zugang zu sauberem Wasser, Kanalisation, Müllabfuhr oder befestigten Straßen. Wer wenig politischen Einfluss besaß, hatte auch geringe Chancen, Investitionen in sein Wohngebiet zu lenken.

Der Bürgerhaushalt veränderte diese Reihenfolge. Öffentliche Mittel flossen verstärkt in Gebiete, die zuvor kaum berücksichtigt worden waren. Straßen wurden befestigt, die Wasser- und Abwasserversorgung ausgebaut und soziale Infrastruktur verbessert. Studien über die frühe Phase des Modells kommen zu dem Ergebnis, dass besonders unterversorgte Stadtteile von der neuen Mittelverteilung profitierten.

Das Verfahren erschwerte zugleich die klassische Klientelpolitik. Lokalpolitiker konnten öffentliche Leistungen weniger leicht als persönliche Gefälligkeit verkaufen, wenn Prioritäten, Kosten und Entscheidungen in offenen Versammlungen behandelt wurden. Nicht jede Form von Korruption verschwand. Aber der Weg einer Investitionsentscheidung wurde sichtbarer und damit kontrollierbarer.

Die Beteiligung hatte noch einen zweiten Effekt. Die Menschen mussten nicht nur Forderungen stellen, sondern auch zwischen konkurrierenden Bedürfnissen abwägen. Wer eine Schule finanzieren wollte, musste erklären, warum sie dringlicher war als eine Straße oder eine Gesundheitseinrichtung. Aus individuellen Wünschen wurden öffentliche Entscheidungen.

Warum ein Vorzeigemodell an Kraft verlor

Der Erfolg war nicht von Dauer. Nachdem die PT 2004 das Bürgermeisteramt verloren hatte, blieb das Verfahren zunächst bestehen. Seine politische Bedeutung und der verfügbare finanzielle Spielraum nahmen jedoch schrittweise ab.

Hinzu kamen Haushaltsprobleme, wachsende Pflichtausgaben, Schulden und Verzögerungen bei der Umsetzung beschlossener Projekte. Wenn Bürger mehrere Jahre auf eine zugesagte Straße oder eine Abwasserleitung warten, verliert auch das beste Beteiligungsverfahren seine Glaubwürdigkeit.

2017 wurde der Bürgerhaushalt zeitweise ausgesetzt. Seit 2022 existiert er formal wieder, verfügt aber nur noch über einen Bruchteil seines früheren Einflusses. Eine aktuelle wissenschaftliche Untersuchung beziffert seinen Anteil an den gesamten kommunalen Ausgaben für 2023 und 2024 auf weniger als zwei Zehntelprozent.

Damit zeigt Porto Alegre auch die Kehrseite des Modells: Beteiligung kann institutionell weiterbestehen und dennoch politisch entleert werden. Gibt es kaum Geld zu verteilen, wird aus Mitentscheidung eine moderierte Wunschliste.

Der Bürgerhaushalt war außerdem nie frei von sozialen Verzerrungen. Wer Zeit, Erfahrung und gute Organisation besitzt, kann Versammlungen leichter besuchen und sich in mehrstufigen Verfahren besser durchsetzen. Menschen mit langen Arbeitszeiten, Betreuungspflichten oder weiten Anfahrtswegen haben schlechtere Voraussetzungen. Auch engagierte Interessengruppen können ein Verfahren dominieren, wenn unorganisierte Bürger kaum erreicht werden.

Vom Stadtteil auf die nationale Plattform

Unter Präsident Luiz Inácio Lula da Silva griff Brasilien die Beteiligungsidee auf Bundesebene wieder auf. Für den Mehrjahresplan 2024 bis 2027 konnten Bürger über die Plattform „Brasil Participativo“ Vorschläge einreichen und politische Programme priorisieren.

Der Staat kombinierte das digitale Verfahren mit 27 Versammlungen in allen Bundesstaaten und im Bundesdistrikt. Mehr als 34.000 Menschen nahmen daran vor Ort teil. Die Onlineplattform verzeichnete über vier Millionen Zugriffe und annähernd 1,5 Millionen registrierte Teilnehmer. Rund 8.250 Vorschläge wurden eingebracht; 760 davon gingen zur weiteren Prüfung an die zuständigen Ministerien.

Diese Reichweite ist beachtlich. Sie darf aber nicht mit dem ursprünglichen Bürgerhaushalt verwechselt werden. Die Teilnehmer verteilten keinen festgelegten Geldbetrag auf konkrete Projekte. Sie wirkten an den Prioritäten eines vierjährigen staatlichen Planungsdokuments mit. Ob und in welchem Umfang daraus Ausgaben entstehen, entscheiden später Regierung und Kongress in den jeweiligen Haushalten.

Auch die digitale Beteiligung löst das Repräsentationsproblem nicht automatisch. Onlineabstimmungen erleichtern den Zugang, begünstigen aber Gruppen, die ihre Anhänger besonders wirksam mobilisieren können. Der offizielle Bericht stellt selbst fest, dass organisierte Berufsgruppen bei einzelnen Vorschlägen große Stimmenblöcke mobilisierten. Viele Vorschläge wurden außerdem erst kurz vor Ende der Abstimmung eingereicht, sodass kaum Zeit für eine breite öffentliche Prüfung blieb.

Digitalisierung schafft Reichweite. Deliberation – das gemeinsame Prüfen, Abwägen und Verändern von Vorschlägen – entsteht dadurch noch nicht.

Ohne verfügbares Geld gibt es keine wirkliche Mitsprache

Auf nationaler Ebene trifft der Beteiligungsanspruch auf einen stark gebundenen Haushalt. Renten, Sozialleistungen, Personal, Schuldendienst und andere verpflichtende Ausgaben lassen der Regierung nur begrenzten Spielraum. Der Internationale Währungsfonds bezifferte die frei verfügbaren Bundesausgaben 2026 auf lediglich rund 1,6 Prozent der Wirtschaftsleistung.

Damit wird die entscheidende Grenze sichtbar: Bürger können nur über Geld mitentscheiden, das politisch tatsächlich verteilt werden darf. Je kleiner dieser Anteil ist, desto wichtiger wird es, die Grenzen des Verfahrens von Anfang an offenzulegen.

Eine Regierung muss daher sagen, welcher Betrag zur Verfügung steht, worüber entschieden werden kann und welche Vorschläge aus rechtlichen oder finanziellen Gründen ausscheiden. Ebenso wichtig ist die öffentliche Rückmeldung: Was wurde übernommen? Was wurde abgelehnt? Wie hoch sind die Kosten? Wann beginnt die Umsetzung?

Fehlen diese Antworten, erzeugt Beteiligung keine zusätzliche Demokratie, sondern zusätzliche Enttäuschung.

Was Kommunen von Porto Alegre lernen können

Ein funktionierender Bürgerhaushalt braucht zunächst einen klar definierten und ausreichend großen Investitionstopf. Die Politik muss sich verpflichten, die daraus hervorgehenden Entscheidungen umzusetzen oder Abweichungen öffentlich zu begründen.

Zweitens braucht es transparente Verteilungsregeln. Stimmen allein reichen nicht aus. Auch Bevölkerungszahl, soziale Lage, vorhandene Infrastruktur und bisherige Benachteiligungen müssen berücksichtigt werden.

Drittens sollten persönliche Versammlungen und digitale Beteiligung verbunden werden. Onlineplattformen vergrößern die Reichweite. Stadtteilforen ermöglichen dagegen Diskussionen, Rückfragen und Kompromisse. Erst die Verbindung beider Formen verhindert, dass entweder nur die Versammlungserfahrenen oder nur die digital gut organisierten Gruppen den Prozess beherrschen.

Viertens muss die Umsetzung für alle sichtbar sein. Ein öffentliches Projektregister sollte Kosten, Beschlusslage, Planungsstand und Fertigstellung jedes ausgewählten Vorhabens zeigen.

Und schließlich darf das Verfahren nicht vom guten Willen eines einzelnen Bürgermeisters abhängen. Es braucht verbindliche Regeln, ein eigenes Budget und institutionelle Sicherungen über mehrere Amtszeiten hinweg.

Porto Alegre hat bewiesen, dass Bürger über öffentliche Investitionen nicht nur mitreden, sondern verantwortungsvoll mitentscheiden können. Die spätere Schwächung des Modells widerlegt diese Idee nicht. Sie macht ihre wichtigste Voraussetzung sichtbar: Demokratie braucht nicht nur eine Einladung zur Teilnahme. Sie braucht Entscheidungen, Geld und überprüfbare Folgen.