Wenn selten Licht brennt, ist Feuer am Dach

Am 1. Jänner 2026 waren in Österreich 1.433.219 Nebenwohnsitzfälle registriert – 15.518 mehr als ein Jahr zuvor. Die Zahl stammt aus dem Zentralen Melderegister. Sie zählt Meldungen, nicht automatisch Ferienwohnungen, leer stehende Wohnungen oder unterschiedliche Personen. Darunter fallen auch Wohnsitze für Arbeit, Studium, Betreuung, Familie oder andere Lebenssituationen. Eine Person kann zudem mehr als einen Nebenwohnsitz gemeldet haben. Das weist auch die Statistik Austria ausdrücklich aus.

Politisch wird diese Zahl trotzdem häufig so behandelt, als beschreibe sie ein einziges Problem. Daraus entstehen Maßnahmen, die zwar sichtbar sind, aber am eigentlichen Engpass vorbeigehen. Eine Abgabe kann Infrastrukturkosten ausgleichen. Sie zwingt eine rechtmäßig genutzte Zweitwohnung aber nicht auf den Mietmarkt. Ein Register schafft Übersicht über bekannte Freizeitwohnsitze. Es beweist noch keine illegale Nutzung. Und ein Neubauverbot aktiviert keine bereits leer stehende Wohnung.

Ein Wort verdeckt mehrere Probleme

Wer Zweitwohnsitze steuern will, muss zuerst festlegen, was tatsächlich gelöst werden soll. Geht es um zusätzlichen Bodenverbrauch? Um Wohnungen, die dem dauerhaften Wohnen entzogen werden? Um illegale Freizeitnutzung? Um Infrastrukturkosten? Oder um Eigentümer, die aus Sorge vor Aufwand und Ausfall nicht vermieten?

Diese Fragen hängen zusammen. Sie sind aber nicht identisch. Der internationale Vergleich zeigt deshalb keine einzelne Musterlösung, sondern eine Aufgabenteilung zwischen unterschiedlichen Instrumenten.

Die Schweiz begrenzt den Neubau

Die Schweiz setzt am zusätzlichen Angebot an. In Gemeinden mit einem Zweitwohnungsanteil von mehr als 20 Prozent dürfen grundsätzlich keine neuen Zweitwohnungen mehr bewilligt werden. Zulässig bleiben insbesondere Erstwohnungen, ihnen gleichgestellte Wohnungen und – unter gesetzlichen Voraussetzungen – touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen. Alle Gemeinden müssen jährlich ein Wohnungsinventar erstellen. Das Bundesamt für Raumentwicklung veröffentlicht die Anteile und begleitet den Vollzug.

Die Regel verändert vor allem, was künftig gebaut werden darf. Eine vertiefende Wirkungsanalyse stellte fest, dass von 2013 bis 2018 rund ein Drittel weniger Zweitwohnungsflächen erstellt wurden als von 2007 bis 2012. Das ist ein deutlicher Hinweis auf geringeren zusätzlichen Flächenverbrauch. Es bedeutet aber nicht, dass bestehende Zweitwohnungen verschwinden. Auch Umnutzungen im älteren Bestand und die Kontrolle von Nutzungsauflagen bleiben Herausforderungen. Die Wirkungsanalyse zeigt damit Stärke und Grenze desselben Instruments.

Südtirol bindet die Wohnung an den Hauptwohnbedarf

Südtirol verbietet Nichtansässigen nicht, eine konventionierte Wohnung zu erwerben. Auch eine Person, die ihren Hauptwohnsitz außerhalb Südtirols hat, kann Eigentümerin einer solchen Wohnung sein. Sie darf die Wohnung während der aufrechten Bindung jedoch nicht selbst als Zweit- oder Ferienwohnsitz nutzen. Die Agentur für Wohnbauaufsicht trennt ausdrücklich zwischen dem freien Erwerb und der gebundenen Besetzung.

Entscheidend ist somit nicht, ob die Wohnung für den Eigentümer eine zweite Immobilie darstellt. Entscheidend ist, wie sie tatsächlich genutzt wird. Eine konventionierte Wohnung muss dem ständigen Hauptwohnbedarf einer berechtigten Person dienen. Die einziehenden Personen müssen ihren meldeamtlichen Wohnsitz in die Wohnung verlegen. Nutzt der Eigentümer sie nicht selbst, kann er sie an eine Person vermieten, welche die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt.

Auch längerer Leerstand ist grundsätzlich nicht vorgesehen. Die erste Besetzung muss regelmäßig binnen eines Jahres nach Benutzungsgenehmigung oder Bezugsfertigkeit erfolgen. Wird die Wohnung später frei, muss sie binnen sechs Monaten wieder durch Berechtigte besetzt werden. Eine touristische Nutzung oder die Verwendung als eigener Zweitwohnsitz ist während der Bindung ausgeschlossen. Diese Pflichten fasst das aktuelle Informationsblatt zu Artikel 79 zusammen.

Davon zu unterscheiden sind ältere Wohnungen mit zeitlich begrenzten Bindungen. Vor 2007 wurden Konventionierungen teilweise nur befristet auferlegt. Ist eine solche Bindung rechtswirksam abgelaufen oder gelöscht, kann die Wohnung in den freien Bestand übergehen und – sofern keine andere raumordnungsrechtliche Beschränkung besteht – auch als Zweitwohnung genutzt werden. Das Land Südtirol weist auf diese Altbestands-Ausnahme ausdrücklich hin.

Auch die häufig genannte Frist von 20 Jahren ist kein allgemeines Ablaufdatum jeder Wohnungsbindung. Sie betrifft je nach Fall etwa die Mietzinsbegrenzung oder die personenbezogene Sozialbindung. Für Förderansuchen seit dem 20. Juni 2025 kommt zu der 20-jährigen Sozialbindung eine dauerhafte Bindung als Wohnung für Ansässige nach Artikel 39 hinzu. Das erläutert die Wohnreform 2025. Für eine konkrete Wohnung sind daher die eingetragene Bindung und die jeweilige Verpflichtungserklärung entscheidend.

Das Südtiroler Modell bindet damit nicht den Käufer, sondern die Nutzung der Wohnung. Es verhindert Zweitwohnsitze dort und so lange, wie eine wirksame Bindung besteht.

Wales steuert den Wechsel der Nutzung

Wales verbindet Planungsrecht, Abgaben und Aktivierung. Seit 2023 unterscheidet das Planungsrecht drei Nutzungsklassen: Hauptwohnung, Zweitwohnung und kurzfristige Ferienunterkunft. Lokale Planungsbehörden können auf Basis lokaler Evidenz festlegen, dass der Wechsel von einer Klasse in eine andere eine Bewilligung benötigt. Damit setzt das Instrument nicht erst beim Neubau an, sondern bei der Umwandlung einer bestehenden Hauptwohnung.

Zusätzlich können Gemeinden bei der Council Tax für Zweitwohnungen und langfristig leer stehende Immobilien einen Aufschlag von bis zu 300 Prozent festlegen. Die Höhe bleibt eine lokale Entscheidung. Eine nationale Aktivierungsförderung für leer stehende Häuser ergänzt das Paket. Die walisische Regierung beschreibt ausdrücklich, dass die Instrumente gemeinsam wirken sollen.

Wales liefert damit eine wichtige Lehre: Eine Abgabe kann Druck und Einnahmen erzeugen. Erst das Planungsrecht entscheidet, ob aus einer Hauptwohnung überhaupt eine Zweit- oder Ferienwohnung werden darf. Und erst ein Aktivierungsprogramm hilft bei Wohnungen, die grundsätzlich vermietbar wären, aber leer bleiben.

Neun Bundesländer, neun Regelungssysteme

In Österreich setzen vor allem die Länder den raumordnungsrechtlichen und abgabenrechtlichen Rahmen. Die Gemeinden müssen Verordnungen beschließen, Abgaben einheben, Meldungen prüfen und Nutzungen kontrollieren. Das erlaubt regionale Lösungen. Es führt aber auch zu sehr unterschiedlichem Vollzug.

Die Matrix zeigt nicht neun gleich starke Systeme. Salzburg und Tirol verbinden Abgaben besonders eng mit Raumordnung und Kontrolle. Die Steiermark stellt den Gemeinden einen breiten, aber freiwillig zu aktivierenden Werkzeugkasten bereit. Vorarlberg ergänzt möglichen Abgabendruck um ein konkretes Vermietungsangebot. Kärnten steuert über Abgabe und besondere Widmung, Oberösterreich und Burgenland vor allem über tourismusbezogene Kostenbeiträge. Niederösterreich und Wien kennen derzeit keine eigene Zweitwohnsitz- oder Leerstandsabgabe; Wien begrenzt dafür die touristische Kurzzeitvermietung.

Salzburg verbindet Abgaben mit Raumordnung

Salzburg zeigt die Lücke besonders deutlich. Im April 2026 hoben nach einem Ausschussbericht nur 84 von 119 Gemeinden eine Zweitwohnsitzabgabe und 47 eine Leerstandsabgabe ein. Mehrere Gemeinden hatten die Leerstandsabgabe wieder eingestellt, weil Vollzug und Ermittlungen aus ihrer Sicht zu aufwendig waren und die Einnahmen nicht im Verhältnis dazu standen. Gleichzeitig fehlte eine einheitliche, belastbare Datengrundlage. Der Salzburger Landtagsbericht ist deshalb weniger eine Wirkungsbilanz als ein Warnsignal für die praktische Umsetzung.

Eine Abgabe, die nicht eingehoben wird, lenkt nicht. Eine Abgabe, deren Aufwand die Einnahmen übersteigt, wird politisch instabil. Und selbst eine gut vollzogene Abgabe beantwortet noch nicht die Frage, ob eine Wohnung legal selten genutzt, illegal als Freizeitwohnsitz verwendet oder ohne jede Nutzung leer gehalten wird.

Steiermark und Kärnten setzen an unterschiedlichen Stellen an

Die Steiermark erlaubt Gemeinden sowohl eine Zweitwohnsitzabgabe als auch eine Leerstandsabgabe. In Vorbehaltsgemeinden können zusätzlich Beschränkungszonen ausgewiesen werden; beim Erwerb ist dort zu erklären, dass keine unzulässige Freizeitwohnsitznutzung beabsichtigt ist. Das Land bietet damit Abgaben- und Raumordnungsinstrumente aus einer Hand. Ob sie tatsächlich wirken, hängt aber davon ab, ob die Gemeinde die nötigen Verordnungen erlässt und den Vollzug organisiert.

Kärnten bleibt enger. Gemeinden können eine Zweitwohnsitzabgabe einheben, und Appartementhäuser sowie andere Freizeitwohnsitze brauchen eine besondere Widmung. Eine allgemeine Leerstandsabgabe gibt es nicht. Eine bezugsfertige, entsprechend eingerichtete und nur zeitweise genutzte Wohnung kann unter die Zweitwohnsitzabgabe fallen; gewöhnlicher unmöblierter Leerstand wird dadurch nicht automatisch erfasst. Kärnten steuert somit Freizeitnutzung, nicht Leerstand als eigenständiges Problem.

Tirols Register ist Ausgangspunkt, nicht Beweis

Tirol veröffentlicht ein Freizeitwohnsitzverzeichnis. Die Gemeinden müssen Änderungen im Bestand binnen eines Monats an das Land melden. Das schafft Transparenz über jene Freizeitwohnsitze, die auf einer gesetzlichen Feststellung, Baubewilligung oder Ausnahmebewilligung beruhen. Die Tiroler Landesstatistik macht diesen Bestand gemeindeweise sichtbar.

Gerade deshalb darf die Liste nicht falsch gelesen werden. Sie zeigt bekannte und rechtlich erfasste Freizeitwohnsitze. Eine rechtswidrige Nutzung, die nie gemeldet oder bewilligt wurde, kann in diesem Bestand naturgemäß nicht als solche erscheinen. Dafür braucht es Hinweise, Ermittlungen und einen konsequenten baurechtlichen Vollzug. Register und Kontrolle sind zwei verschiedene Aufgaben.

Vorarlberg senkt das Risiko der Vermietung

Nicht jeder Leerstand ist Spekulation. Manche Eigentümer scheuen Mietausfälle, Konflikte, Vertragserstellung und laufende Verwaltung. Vorarlberg antwortet darauf mit „Sicher Vermieten“. Die VOGEWOSI übernimmt Abwicklung und Verwaltung, die Vorarlberger Eigentümervereinigung unterstützt bei den Verträgen und das Land bietet eine Mietzinsgarantie. Im Gegenzug bleibt der Mietzins innerhalb der Vorgaben des Programms.

Der Ansatz nimmt Eigentümern genau jene Risiken und Aufgaben ab, die eine Vermietung blockieren können. Nach Angaben des Landes wurden im Oktober 2025 bereits 292 Objekte mit 858 Bewohnerinnen und Bewohnern über das Modell vermietet. Die Projektseite des Landes Vorarlberg beschreibt das Modell als Vermietung ohne Verwaltungsaufwand und mit abgesichertem laufendem Ertrag.

Abgaben wirken über Druck. Mietgarantien wirken über Sicherheit. Erst die Verbindung beider Ansätze erreicht auch jene Eigentümer, die nicht spekulieren, sondern vor einer Vermietung zurückschrecken.

Der Bund muss die Datengrundlage ermöglichen

Der Bund kann nicht jede lokale Nutzung kontrollieren. Er kann aber dafür sorgen, dass Gemeinden nicht bei null beginnen. Dazu braucht es einheitliche Begriffe und eine datenschutzkonforme Verknüpfbarkeit von Melderegister, Gebäude- und Wohnungsregister sowie den für Abgaben und touristische Vermietung notwendigen Informationen. Zugriffe müssen zweckgebunden, protokolliert und auf die zuständigen Behörden begrenzt sein.

Wichtig ist außerdem eine bundesweit vergleichbare Statistik. Nebenwohnsitzfälle, Wohnungen ohne Hauptwohnsitz, genehmigte Freizeitwohnsitze, touristisch vermietete Einheiten und längerfristiger Leerstand dürfen nicht in einer Zahl zusammenfallen. Nur getrennte Daten zeigen, welcher Hebel überhaupt in Betracht kommt.

Die Länder müssen klare Instrumente liefern

Die Länder entscheiden über Raumordnung, Widmung, Nutzungsbindungen und den Rahmen kommunaler Abgaben. Sie müssen Definitionen, Ausnahmen, Nachweispflichten und Sanktionen so klar formulieren, dass Gemeinden sie mit vertretbarem Aufwand vollziehen können. Dazu gehören standardisierte Verfahren, gemeinsame Software und fachliche Unterstützung bei schwierigen Ermittlungen.

Ein Land muss zudem festlegen, welches Ziel ein Instrument hat. Eine Abgabe dient der Kostengerechtigkeit und kann einen Lenkungsimpuls setzen. Eine Nutzungsbindung sichert dauerhaftes Wohnen. Eine Neubauquote schützt Boden. Eine Bewilligungspflicht verhindert Umwandlungen. Diese Ziele dürfen nicht hinter demselben politischen Etikett verschwinden.

Die Gemeinden müssen entscheiden, welches Problem sie lösen wollen

Gemeinden kennen den örtlichen Wohnungsmarkt, tragen aber auch die Beweis- und Vollzugslast. Vor einer neuen Abgabe oder Verordnung sollten sie deshalb einen lokalen Wohnungsbefund erstellen. Mindestens sieben Fragen gehören hinein:

• Wie viele Wohnungen werden tatsächlich dauerhaft bewohnt?
• Wie viele legale Zweit- oder Freizeitwohnsitze gibt es – und wo liegen sie?
• Wie viele Einheiten werden touristisch vermietet?
• Welche Wohnungen stehen länger leer und wären grundsätzlich vermietbar?
• Wo bestehen Zweifel, ob ein gemeldeter Hauptwohnsitz auch der tatsächliche Lebensmittelpunkt ist?
• Konzentriert sich das Problem in einzelnen Ortsteilen oder Gebäudetypen?
• Welche Folgen zeigen sich bei Bodenverbrauch, Preisen, Infrastruktur und Ortsleben?

Erst danach lässt sich entscheiden, ob die Gemeinde mehr von einer Abgabe, einer Kontrolle, einer Vermietungsagentur, einer raumordnungsrechtlichen Beschränkung oder einer Kombination dieser Instrumente hat.

Politisch braucht es eine klare Trennlinie

Die Debatte scheitert oft an einem falschen Gegensatz. Auf der einen Seite stehen Menschen, die aus Arbeit, Familie oder Pflege zwei Wohnorte benötigen. Auf der anderen Seite steht der reale Druck auf Boden, Wohnraum und kommunale Infrastruktur. Eine wirksame Politik muss beides anerkennen.

Wir richten uns nicht gegen Menschen mit einem zweiten Wohnsitz. Wir sichern dauerhaft verfügbaren Wohnraum, begrenzen zusätzlichen Bodenverbrauch und sorgen dafür, dass selten genutzte Wohnungen ihren fairen Beitrag zu den Kosten der Gemeinde leisten.

Die wirksamste Politik ist eine Kette

Am Anfang steht das Messen. Danach folgt das Unterscheiden. Wo zusätzlicher Bodenverbrauch droht, braucht es Begrenzungen für den Neubau. Wo neuer Wohnraum dauerhaft bewohnt bleiben soll, braucht es überprüfbare Nutzungsbindungen. Wo Wohnungen illegal als Freizeitwohnsitz genutzt werden, braucht es Kontrolle und Sanktionen. Wo legale Zweitwohnungen Infrastruktur belasten, braucht es einen fairen Kostenbeitrag. Und wo vermietbarer Wohnraum aus Angst oder Aufwand leer bleibt, braucht es Sicherheit und professionelle Begleitung.

Österreich muss keines der ausländischen Modelle unverändert kopieren. Es kann aber ihre Logik verbinden: die klare Grenze der Schweiz, die Nutzungsbindung Südtirols, die Steuerung von Nutzungswechseln in Wales, die Transparenz Tirols und die Vermietungssicherheit Vorarlbergs.

Die Zweitwohnsitzabgabe bleibt dabei ein sinnvoller Baustein. Mehr ist sie nicht. Sie schafft Einnahmen und kann Verhalten beeinflussen. Wohnraum entsteht oder wird verfügbar aber erst, wenn Raumordnung, Vollzug und Aktivierung ineinandergreifen. Wer das Problem nicht trennt, kann es auch nicht lösen.